Frauenförderung im Wandel

Sozialstaates beitragen (Behning/Serrano Pascual 2001; Rubery/Fagan 1998; Schmidt 2003). 1994 wurde die F rderung der Chancengleichheit beim Gipfel von Essen als eine zentrale Zielsetzung der EU festgelegt. Durch ihre Ber cksichtigung im Amsterdamer Vertrag (1997) und in den Zielsetzungen von Lissabon (2000) haben diese Aufgaben auch auf nationaler Ebene an Gewicht und Verbindlichkeit gewonnen.

Tats chlich sind Frauenf rderung und Gender Mainstreaming in den arbeitsmarktpolitischen Zielsetzungen und den proklamierten Erfolgen der damit befassten Institutionen verst rkt zu finden. Aber wieweit hat sich die Praxis der Arbeitsmarktpolitik durch die neuen Zielsetzungen und Gender Mainstreaming ver ndert? Welche Zielsetzungen werden mit Gleichstellung in der Arbeitsmarktpolitik verbunden? K nnen sich Gleichstellungsziele in der Arbeitsmarktpolitik gegen ber anderen Zielsetzungen durchsetzen? Wieweit werden Gleichstellungsziele in der allt glichen Arbeitspraxis handlungsleitend?

Die vorliegende Arbeit nimmt die Fragen der Umsetzungsm glichkeiten von Gender Mainstreaming in politischen Organisation auf. Wieweit Gender Mainstreaming tats chlich eine Weichenstellung in der Gleichstellungspolitik bedeutet, wird am Beispiel des sterreichischen Arbeitsmarktservice (AMS) in einer kritisch reflektierenden Analyse des Implementierungsprozesses beleuchtet. Die normativen Vorgaben zu Gleichstellung und Chancengleichheit, wie sie in den Dokumenten der Arbeitsmarktpolitik festgehalten sind, werden dabei der Umsetzungspraxis, wie sie sich in der Perspektive der AkteurInnen darstellt, gegen bergestellt. Kernpunkt der Analyse ist die Frage, wieweit Arbeitsmarktpolitik selbst Doing-Gender-Prozesse setzt, das hei t an der Kontruktion von Geschlecht beziehungsweise den damit verkn pften Benachteiligen beteiligt ist und wieweit es mit Gender Mainstreaming gelingt, diese strukturellen Benachteiligungen zu vermeiden.

Arbeitsmarktpolitik als Gleichstellungsinstrument

Die Frage der Gleichstellung der Geschlechter wird nicht zuf llig oft im Rahmen der Erwerbst tigkeit analysiert - ist doch der Arbeitsmarkt in unserem erwerbszentrierten System die zentrale Vermittlungsinstanz f r die wirtschaftliche, politische und soziale Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Ein gro er Teil der Ungleichheit zwischen den Geschlechtern wird am Arbeitsmarkt sichtbar (zum Beispiel bei Einkommensunterschieden oder Segregation), beziehungsweise steht in unmittelbarer Beziehung zum Arbeitsmarkt (beispielsweise die Trennungslinie zwischen bezahlter und unbezahlter Arbeit). Es ist daher davon auszugehen, dass jegliche Form arbeitsmarktpolitischer Ma nahmen zugleich die Frage der Gleichstellung ber hrt. W hrend jedoch die Dimensionen der Ungleichheit am Arbeitsmarkt bereits seit langem Thema in der Frauen- und Geschlechterforschung sind, gewinnt umgekehrt die Gender-Perspektive in der Arbeitsmarktforschung nur z gerlich an Bedeutung (Maier 1998a). Damit bleibt auch die Frage, wie wirksam arbeitsmarktpolitische Ma nahmen zur F rderung von Gleichstellung von Frauen und M nnern beitragen, weitgehend offen (M ller/Kurtz 2002).

Stellt man den Ursachen der Benachteiligung von Frauen am Arbeitsmarkt die Aufgaben von aktiver Arbeitsmarktpolitik gegen ber, so scheinen sich diese beiden Bereiche gut zu erg nzen. Trotz zunehmender Bildungsbeteiligung der Frauen, bleiben Bildungsdefizite durch beruflich schlecht verwertbare Bildungsabschl sse und unterbrechungsbedingte De-Qualifizierungen die zentralen Barrieren der Gleichstellung von Frauen und M nnern am Arbeitsmarkt. Die von Frauen mitgebrachten Kenntnisse und F higkeiten werden teilweise nicht als "objektive Qualifikationsvoraussetzungen" ausgewiesen und bewertet (Goldberg 2002). Probleme treten f r Frauen vor allem beim geplanten Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt nach famili r bedingten Unterbrechungen auf. Qualifizierungsma nahmen zur Ausbildung, Fortbildung, Umschulung oder beruflicher Mobilit tsf rderung sowie die Unterst tzung bei der Arbeitsuche, die zu den Kernbereichen der aktiven Arbeitsmarktpolitik z hlen, k nnen dazu beitragen, Frauen bessere Chancen am Arbeitsmarkt einzur umen. Insbesondere, wenn diese Ma nahmen auf die spezifische Lebenssituation von Frauen ausgerichtet sind, zum Empowerment von Frauen beitragen und durch spezifische Beratung und Unterst tzung bei der Kinderbetreuung begleitet werden.

Doch die hohen Erwartungen an die Arbeitsmarktpolitik m ssen angesichts ihrer Wirkungsm glichkeiten relativiert werden. Aktive Arbeitsmarktpolitik kann nur bedingt Arbeitspl tze schaffen, aber kann durch gestaltende und pr ventive Ma nahmen die Besch ftigungschancen benachteiligter Gruppen verbessern (Layard u. a. 2005). Arbeitsmarktpolitik ist demnach weniger als Intervention zur Beseitigung von Arbeitslosigkeit zu verstehen, denn als Instrument zur Umreihung der Besch ftigungschancen zwischen unterschiedlichen Gruppen von Arbeitslosen. In dieser Interpretation geht Frauenf rderung in der Arbeitsmarktpolitik auf Kosten von M nnern und wird zur machtpolitischen Frage zwischen den Geschlechtern.

Vorliegende Untersuchungen ber die Wirksamkeit von arbeitsmarktpolitischen Ma nahmen oder Programmen vermitteln ein ambivalentes Bild ber die Frauenf rderung durch Arbeitsmarktpolitik: Am h ufigsten wird das Thema im Rahmen von Ma nahmenevaluationen spezifischer Frauenf rderma nahmen behandelt. Die blo e Existenz von Frauenma nahmen und individuelle (Brutto-)Besch ftigungseffekte werden oft als positiver Beitrag zur Gleichstellung interpretiert.

Auch in Wirkungsanalysen, die Nettobesch ftigungseffekte zwischen unterschiedlichen Ma nahmen und Zielgruppen vergleichen, weisen Frauen tendenziell bessere Besch ftigungserfolge auf als M nner. Die Zusammenfassung internationaler Evaluationen durch die OECD zeigt, dass Frauen nach Qualifizierungsma nahmen, on-the-job-Training und Vermittlungsprogrammen h here Besch ftigungsintegrationsquoten zeigen (Martin 1998; Martin/Grubb 2001). Auch sterreichische Analysen belegen, dass die Nettobesch ftigungseffekte von Frauen in arbeitsmarktpolitischen Programmen h her sind als jene von M nnern (Weber/Hofer 2003; Leitner u. a. 2003).

Hingegen f hrt die Gesamtbetrachtung der umgesetzten Arbeitsmarktpolitik eher zu negativen Befunden: Frauen sind in der Arbeitsmarktpolitik unterrepr sentiert - sowohl den Frauenanteil an den Gef rderten als auch die F rdermittel betreffend (Beigewum 2002). Zudem zeigen sich unterschiedliche inhaltliche F rderschwerpunkte bei Frauen und M nnern. Dies tr gt zu einer Feminisierung des sekund ren Arbeitsmarktes und zur Verst rkung der geschlechtsspezifischen Segregation am Arbeitsmarkt bei (Henninger 2000; Knapp/Weg 1995; Leitner/Wroblewski 2000b).

Die unterschiedlichen Befunde zur Frauenf rderung in der Arbeitsmarktpolitik lassen sich vorerst damit zusammenfassen, dass es zwar viele erfolgversprechende Ma nahmen zur F rderung der Gleichstellung durch Arbeitsmarktpolitik zu geben scheint. Doch Frauen bleiben eher von arbeitsmarktpolitischen Ma nahmen ausgeschlossen und teilweise verst rken arbeitsmarktpolitische Ma nahmen geschlechtsspezifische Benachteiligungen am Arbeitsmarkt. F r eine gleichstellungsorientierte Arbeitsmarktpolitik sind daher mehrere Kriterien entscheidend:
- Die Umsetzung einzelner frauenf rdernder und besch ftigungswirksamer Ma nahmen reicht nicht aus.
- Bei allen arbeitsmarktpolitischen Ma nahmen ist ein geschlechtergerechter Zugang zu F rderungen zu sichern.
- Und schlie lich d rfen die umgesetzten Ma nahmen die bestehenden Benachteiligungen am Arbeitsmarkt nicht verst rken, sondern sollen diesen entgegenwirken.

Wie und vor allem warum arbeitsmarktpolitische Ma nahmen erfolgreich sind oder nicht, sie die Gleichstellung von Frauen und M nnern am Arbeitsmarkt f rdern oder nicht, ist durch quantitativ orientierte Wirkungsanalysen allein kaum zu beantworten. Vielmehr gilt es die Arbeitsmarktpolitik als Prozess mit den zugrundeliegenden Steuerungsmechanismen und den allt glichen Umsetzungspraktiken in den Blick zu nehmen und damit qualitative Dimensionen zu ber cksichtigen. Die vorliegende Arbeit konzentriert sich daher nicht auf die Wirkungen von Arbeitsmarktpolitik, sondern auf den Prozess, wie politische Programme in der Praxis umgesetzt werden. Ausgehend vom Stand des Wissens ber die Frauenf rderung in der Arbeitsmarktpolitik und der aktuellen Diskussion ber eine ver nderte Gleichstellungspolitik durch Gender Mainstreaming werden der Umgang mit Gleichstellungszielen in der arbeitsmarktpolitischen Praxis des Arbeitsmarktservice (AMS) analysiert und nderungen, die durch die Strategie des Gender Mainstreaming entstanden sind, identifiziert.